Secondo la CGUE uno Stato membro può escludere da una prestazione sociale i cittadini comunitari disoccupati che abbiano lavorato per meno di un anno. Per tutti gli altri invece permane il diritto alla parità.
Commento a cura dell’avv. Alberto Guariso, servizio antidiscriminazione ASGI
La sentenza Alimanovic sembra affiancarsi alla precedente sentenza Dano nell’affermare un orientamento restrittivo della CGUE in tema di prestazioni sociali.
Si ricorderà che proprio la sentenza Dano – pressoché contemporanea a roboanti dichiarazioni del premier britannico Cameron in tema di tagli al welfare per gli stranieri – aveva avuto ampio risalto sulla stampa quotidiana, proprio perché sembrava fornire sostegno a quelle dichiarazioni.
In realtà una più attenta lettura della sentenza Dano avrebbe potuto agevolmente convincere che la Corte non aveva affatto preso la strada selviniana del “prima i nostri”, essendosi limitata, in quella occasione, a affermare che un cittadino comunitario, quando non ha titolo per soggiornare in un altro Stato membro perché non rispetta i requisiti di cui all’art.7 Direttiva 2004/38, non ha neppure titolo per fruire della parità di trattamento nell’accesso alle prestazioni sociali: quindi nulla di particolarmente nuovo.
Un po’ più delicata è invece la questione affrontata dalla sentenza Alimanovic qui in esame che potrebbe a prima vista sembrare effettivamente più restrittiva.
La vicenda è la seguente: il Tribunale del contenzioso sociale di Berlino aveva accolto il ricorso della famiglia Alimanovic, di cittadinanza svedese, volto a ottenere un contributo di sussistenza per disoccupati di lungo periodo.
Nel corso della successiva impugnazione, proposta dal centro per l’impiego, sono state sollevate alcune questioni pregiudiziali in forza delle quali la Corte si è trovata a dirimere una questione che può essere sintetizzata come segue.
Una prestazione come quella in questione rientra tra le “prestazioni sociali in denaro di carattere non contributivo” di cui all’art. 70 Regolamento 883/2004 e dunque – come correttamente ritenuto dal giudice di primo grado – a tale prestazione si applica l’art. 4 del Regolamento stesso, cioè il divieto di discriminazione basato sulla cittadinanza.
Ma detta prestazione rientra anche nella nozione di “prestazioni di assistenza sociale” di cui all’art. 24, comma 2, della Direttiva 2004/38 in materia di libera circolazione dei cittadini comunitari. Detto comma 2 prevede che – fermo il diritto del cittadino comunitario di godere, ai sensi del comma 1 dello stesso art. 24, dello stesso trattamento garantito ai cittadini dello stato ospitante – quest’ultimo non è tenuto a garantire “il diritto a prestazioni di assistenza sociale” né durante i primi tre mesi di soggiorno, né durante tutto il periodo riconducibile all’ipotesi di cui all’art. 14 comma 4, lettera b) della direttiva: si tratta cioè del periodo durante il quale il cittadino comunitario disoccupato mantiene il diritto a non essere allontanato perché può “dimostrare di essere alla ricerca di un posto di lavoro e di avere buone possibilità di trovarlo”.
Le due norme (art. 4 Regolamento e art. 24, comma 2, Direttiva 2004/38) appaiono dunque in parziale contrasto tra loro: l’una fissa un principio generale apparentemente inderogabile; l’altra introduce una possibilità di deroga. Dal che – in parole povere – il seguente interrogativo: un comunitario disoccupato che ha diritto di permanere nell’altro Stato membro solo perché “disoccupato in cerca di lavoro con buone possibilità di trovarlo”, ha anche diritto alla parità ex art. 4 del Regolamento o lo Stato membro può escluderlo dalla parità ai sensi del citato art. 24, comma 2 ?
La Corte opta con decisione per la seconda ipotesi: prevale la facoltà di deroga e dunque una norma nazionale che non attribuisca la parità nel periodo di cui all’art. 14, comma 4, lett. b) non è in contrasto con la direttiva.
Potrebbe sembrare una restrizione significativa del principio di parità di trattamento, ma la sentenza riguarda in realtà una platea di destinatari meno ampia di quanto appaia a prima vista. In primo luogo perché l’intera questione riguarda esclusivamente i cittadini comunitari che non hanno ancora acquisito il diritto di soggiorno permanente (per coloro che l’hanno acquisito il principio di parità è inderogabile); in secondo luogo perché è la stessa Corte a ricordare che non tutti i “disoccupati” rientrano nel campo di applicazione della possibile deroga perché alcune categorie di soggetti che “non lavorano” sono equiparate dalla direttiva stessa ai lavoratori, cioè sono equiparate a uno status che garantisce di per sé il diritto al soggiorno e la parità di trattamento, senza possibilità di deroga.
La questione è disciplinata dall’art. 7 della direttiva, ai sensi del quale lo status di lavoratore (e il conseguente diritto al soggiorno) è riconosciuto non solo a chi lavora, ma anche a ulteriori tre categorie: a) a chi non lavora perché temporaneamente inabile; b) a chi avendo avuto un rapporto di lavoro di durata superiore a un anno, “si è registrato presso l’ufficio di collocamento al fine di trovare un lavoro” ; c) a chi, avendo avuto un rapporto di durata inferiore a un anno, si è registrato presso l’ufficio di collocamento al fine di trovare un lavoro, ma in tal caso lo status di lavoratore permane per un periodo massimo di 6 mesi (nell’ordinamento italiano detto periodo è elevato a un anno ai sensi dell’art. 7, comma 3, lett.c).
La Corte cita (per escluderlo dalla facoltà di deroga) solo il caso “c”, ma è evidente che analogo discorso deve essere fatto per gli altri due casi, tra i quali il più frequente è ovviamente il secondo, che si prolunga sostanzialmente a tempo indeterminato, finché il disoccupato cerca lavoro.
Il disoccupato “derogabile” (al quale cioè lo Stato membro può non applicare il principio di parità) è dunque solo quello che non rientra nella categoria dei “lavoratori” come sopra definita alle lettere a) b) c); dunque quello che ha lavorato meno di un anno e per il quale sono decorsi i 6 mesi di disoccupazione tutelata. Costui, in via eccezionale, può permanere sul territorio dello Stato membro finché cerca lavoro e ha una “ragionevole possibilità di trovarlo”, ma durante tale prolungamento del diritto al soggiorno non gode – se lo Stato membro decide in tal senso – della tutela paritaria.
Si tratta quindi di un gruppo sociale ben definito, anche se non si può negare che la scelta operata dalla Corte abbia una portata restrittiva. Certo è, però, che per tutti gli altri disoccupati nessuna deroga è ammissibile e la regola della parità di cui all’art. 4 Regolamento e art. 24 comma 1 della Direttiva, rimane un vincolo inderogabile.
Per quanto riguarda infine il diritto nazionale, la trasposizione della vicenda affrontata dalla famiglia Alimanovic è complicata dal recepimento alquanto contorto delle norme.
Fermi restando i casi di disoccupazione che vengono “equiparati”, come già nella direttiva, alla condizione di lavoratore (cfr. art. 7 comma 3 D.lgs.30/2007) e danno quindi diritto alle prestazioni sociali, l’art. 19, comma 3 cit. prevede che il cittadino dell’Unione e i suoi familiari non godano del diritto a prestazioni di assistenza sociale nei primi tre mesi di soggiorno e comunque nei casi previsti dall’art. 13, comma 3, lett. b dello stesso D.lgs: tale ultima norma, non riproduce la nozione generale di “disoccupato in cerca di lavoro con buone possibilità di trovarlo”, ma fa esclusivamente riferimento all’iscrizione al centro per l’impiego da non più di sei mesi o alla dichiarazione di disponibilità al lavoro che mantiene i suoi effetti anche oltre il semestre.
In tali casi il cittadino UE, benché mantenga il diritto al soggiorno, non avrà diritto alle prestazioni sociali con risultato quindi pressoché analogo a quello indicato dalla CGUE rispetto alla direttiva.
Va anche detto però che lo stesso art. 19, comma 3, esclude il diritto a prestazioni sociali, nel caso citato, alla ulteriore condizione che il diritto non sia attribuito “da altra disposizione di legge”. E nel nostro ordinamento numerose disposizioni di legge attribuiscono diritti sociali alla generalità dei cittadini comunitario senza operare distinzioni né rinvii alle articolate categorie previste dal Dlgs citato: si vedano ad esempio l’art. 65 L. 488/98 in materia di assegno per il nucleo familiare numeroso e l’art. 74 D.lgs. 151/01 in materia di assegno di maternità.
Resta la questione che, con o senza diritto alle prestazioni, l’iscrizione al centro per l’impiego e la dichiarazione di disponibilità al lavoro costituiscono condizioni importantissime per prolungare il diritto al soggiorno in Italia da parte del cittadino comunitario che non abbia mai avuto un rapporto di lavoro. Ma, come noto, detta iscrizione viene spesso ostacolata dalla assenza di iscrizione anagrafica, la quale a sua volta viene ottenuta solo a seguito della iscrizione al centro per l’impiego: un circolo vizioso che affligge molte famiglie di etnia rom. Ma questa questione non è ovviamente affrontata dalla sentenza Alimanovic.
Servizio antidiscriminazione ASGI, progetto con il finanziamento della Fondazione a finalità umanitarie Charlemagne ONLUS
